国务院总理李克强于12月4日主持召开国务院常务会议，通过了《保障农民工工资支付条例（草案）》（以下简称《支付条例》）。这次的《支付条例》是为贯彻落实习近平总书记关于根治农民工欠薪问题的重要批示精神，根据《2019年政府工作报告》关于抓紧制定根治农民工欠薪专门行政法规的要求和《国务院2019年立法工作计划》，由人力资源社会保障部牵头起草的。

把农民工工资问题上升到行政法规高度，是前所未有的，表明了中央大力整治农民工工资拖欠问题的态度和决心。目前网上还无法查询《支付条例》的具体内容，但可以查询到征求意见稿。根据一般经验，定稿对征求意见稿的修改一般不是很多，所以本次的解读以征求意见稿为准。

《支付条例》具有两个特点：一是位阶高，二是要求细。颁布《支付条例》之后，相信各地方政府会在其要求的基础上制定和颁布更细化的具体规则。同时，由于支付条例中确定了很多具体的制度，这对建设工程的招投标、合同签订、工程款支付与结算，对建设单位、总包方、分包方及其实际控制人都会产生很大的影响。

下面笔者就对《支付条例》进行解读，并从发包方（业主方）的角度分析风险点及应对措施。

《支付条例》的起草说明

《支付条例》的征求意见稿共7章57条，具体内容如下：

第一章 总 则

第二章 工资支付形式与周期

第三章 拖欠农民工工资的清偿责任主体

第四章 工程建设领域特别保障措施

第五章 监督检查

第六章 法律责任

第七章 附则

征求意见稿同时还附加了起草说明，具体内容如下：

1.适用范围和重点规范内容

2.明确政府责任

3.拖欠农民工工资的清偿责任主体

4.建设领域工程款拖欠导致欠薪的预防

5.建设领域用工及工资支付规范

6.加强监督检查

7.欠薪行为的惩戒

其中第4、5、7是重点内容，也是这次《支付条例》的亮点。对应到《支付条例》中就是“第四章 工程建设领域特别保障措施”。以下会作具体介绍。

发包方（业主方）的风险点及应对措施

（一）发包方（业主方）的风险点

在建设工程领域，农民工工资一直是“老大难”的问题。在工程建设等重大项目上，拿地、设计、承包、分包环节繁琐，发包方（业主方）、总包方、分包方主体众多，利益关系复杂。一旦农民工工资问题不能得到妥善解决，很容易引发社会问题，对发包方（业主方）也具有很大的印象，具体的风险点有以下两点。

第一，易造成工期延误。

总包方或分包方资金不足，无法支付工程款，导致出现拖欠农民工工资情况，从而延误工期，产生误工费等损失，

第二，突破合同相对性原理， 由发包方支付农民工工资。

比如，《支付条例》第15条第1款就规定了发包方需要清偿农民工工资的情形：1. 用人单位将工作任务发包给个人或者不具备合法经营资格的单位的；2. 建设单位将建设工程发包给个人或者不具备合法经营资格的单位的；3. 承包单位将其所承包的建设工程分包给个人或者不具备合法经营资格的单位的；

还有，《支付条例》第25条规定：发包方不按约支付工程款，导致拖欠农民工工资，发包方以未结清的工程款项为限先行垫付所拖欠的工资。

（二）发包方（业主方）的应对措施

针对以上的风险点，发包方可以采取以下的应对措施：

在招标投标阶段，可以在招标文件中明确工程款与农民工工资款分账管理事项，并可以对企业用工信用提出具体要求；可以在招标、投标承发合同中约定工资专户开设、支付等内容，要列明人工费金额（工资总额）、结算条款等。

在评标阶段，可以将企业过往用工记录和信用记录列入评价标准；可以建立企业内部“黑名单”制度，过往有较为恶劣欠薪事件发生的企业不再进行合作。

在签订建设工程合同阶段，可将《建设项目工程款和工资款分账管理协议》（以下简称《分账协议》）作为总包合同附件，与总包单位签订；可在《分账协议》中对工资专户的设立和管理予以明确规定，并对工资性工程款数额、工资性工程预付款数额和抵扣方式、工资性工程进度款数额和支付方式予以约定；可根据总包方发生欠薪事件的严重程度，设置违约金条款。

在建设施工阶段，可以在采取如下措施：如按月将工资性工程进度款拨付至总包单位民工工资专用账户；按月与总包方就已发生人工费进行统计、核对；若双方共同明确的工资性工程款已拨付额度少于已发生人工费总额的，可由发包方一次性补足，也可双方协商确定补足支付计划，保证农民工工资可以按月足额发放；同时，对总包方、分包方可以定期核查农民工工资专户资金使用情况，发现账户资金不足、被挪用等情况，应及时处置；还可以建立劳务专员制度，专人专项负责，定期前往项目现场了解工资支付情况，并与总包方进行协调。

《支付条例》中的“六大制度和三个阶段”

梳理下来，《支付条例》的六大制度分别是人工费用的专户制度、人工费用的分账管理制度、劳动用工实名管理制度、现场维权公示制度、工资支付监控预警制度、企业“黑名单”制度，贯穿了建设工程的三个阶段，即签订合同阶段、工程施工阶段、工程结算阶段。

（一）人工费用的专户设置和分账管理制度与建设工程的三个阶段

在签订合同阶段，《支付条例》规定，需要在总包合同中约定人工费用的比例；如未约定，总包方需要把款项分解为人工费用和其他费用，并书面告知建设单位（发包方）。

在工程施工阶段，《支付条例》主要规定了两个亮点措施：专户管理和工资代发。

在专户管理的措施中，主要涉及三个义务主体：总包方、分包方、银行。

总包方的义务如下：第一，开设专户，即应当在工程建设项目开工之日起三十日内开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资，并报工程建设项目所在地工程建设项目主管部门书面备案。第二，总包方应当建立用工管理台账，并保存至工程竣工且工资全部结清后至少三年。

发包方的义务主要是按比例、按约定将人工费用（工资款）拨付至专户。《支付条例》第21条第2款规定，建设单位（发包方）拨付工程款时，应当按照工程施工合同约定的比例或者施工总承包单位提供的人工费用数额，将应付工程款中的人工费用按期拨付到施工总承包单位开设的农民工工资专用账户。人工费用占工程款的比例应当按照工程建设主管部门的定额标准确定。

银行的义务归纳起来有三点：管理、异常通知（总包方）、异常报告（主管部门）。《支付条例》第22条规定，开户银行负责农民工工资专用账户的日常管理，发现资金未按约定拨付等情况时，应当及时通知施工总承包单位，并报告工程建设项目主管部门。

接下来是第二个亮点措施，工资代发。之前有很多关于总包方和分包方就农民工工资的支付进行扯皮的案例，这次的《支付条例》给出了确切的规定和答复，农民工工资的支付由总包方统一负责。《支付条例》第23条规定，工程建设领域应当实行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度。分包单位负责按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，与当月工程进度等情况一并交施工总承包单位。施工总承包单位应当根据分包单位编制的工资支付表，通过农民工工资专用账户直接将工资划入农民工的社会保障卡或者其本人工资支付银行卡。

应注意的是，不论是发包方与总包方，还是总包方与分包方发生争议：三方都不能以此为由不支付人工费用（农民工工资）。

同时，如果总包方将工程转租时，应当注意，如果第三方拖欠工资，则由总包方承担连带责任；如果转给不合格第三方且拖欠工资时，由总包方承担清偿欠款的责任（注意，此处不是连带责任）

此外，还存在突破合同相对性原理，由发包方向农民工垫付工资的情形。《支付条例》第25条规定，承包单位因发包单位未按照合同约定划拨工程款项导致拖欠工资的，由发包单位以未结清的工程款项为限先行垫付所拖欠的工资。

在工程结算阶段，《支付条例》甚至把农民工的权益保障放在了债权人之前，规定工程竣工且经公示无拖欠工资前，除法律另有规定的外，农民工工资专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被划拨、冻结或者查封。

这项规定主要是为了解决施工单位（总包方、分包方）因申请破产或债权人申请诉前保全等原因，无法支付农民工工资这一社会问题。

关于农民工工资的专户设置和分账管理制度，很多地方已经制定并颁布了具体细化规则，还需要法务或者律师针对具体情况，进行具体分析。如杭州市拱墅区出台了更为细化的《杭州市拱墅区住建局关于落实建设工程领域农民工工资分账管理的通知》，里面规定了：

1. 拱墅区范围内的政府投资项目，建设单位（发包方或业主方）应在招标文件中明确工程款与民工工资款分账管理事项，并可以对企业用工信用提出具体要求；

2. 应在招标、投标承发合同中约定工资专户开设、支付等内容，要列明人工费（工资总额）、结算条款；

3. 在工程开工前，建设单位（发包方或业主方）和总承包单位要签订《分账管理协议》，对工资专户设立和管理予以明确，并对工资性工程款数额、工资性工程预付款数额和抵扣方式、工资性工程进度款数额和支付方式予以约定；

4. 建设单位（发包方或业主方）在办理施工合同备案手续时，应携带工资专户开户证明及《分账管理协议》原件报拱墅区建管科；同时，报区劳动监察大队备案。

（二）劳动用工实名管理制度和现场维权公示制度

1. 劳动用工实名管理制度

建立劳动用工实名管理制度，一方面是为了更加有效地保障农民工的合法权益，用工单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同，同时至少按月将工资打到农民的社保卡或者工资银行卡上；另一方面也是为了防止施工单位（总包方、分包方）以虚假的人头骗取工程款项。未来，还将统一建设全国建筑工人管理服务信息平台，未在全国建筑工人管理服务信息平台进行用工实名登记的人员，不得进入项目现场施工。这样既能掌握人力资源大数据，也方便监管部门进行监督和查处。

2. 现场维权公示制度

《支付条例》规定，总包方应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，明示下列事项：

发包方、总包方及所在项目部、分包单位、行业监管部门、劳资专管员等基本信息；劳动用工相关法律法规、当地最低工资标准、工资支付日期等基本信息；属地行业监管部门和劳动保障监察投诉举报电话、劳动争议调解仲裁申请渠道等信息。

现场维权公示制度的建立，对提高农民工的维权意识，督促施工单位进行自我监督和管理具有很好的促进作用。

（三）支付监控预警制度和“黑名单”制度

1.支付监控预警制度

《支付条例》规定，县级以上地方人民政府应当建立工资支付监控和预警机制。这种支付监控预警制度，不再是单一部门的监督管理，而是多部门联网，信息实时共享，同时以政府人力资源管理部门为主导的多部门、多层次、多方位，行政监督、司法监督、社会监督（新闻媒体）相结合的动态监管系统。《支付条例》赋予了政府人力资源管理部门以下权限：有权查询专户信息，有权向法院申请强制执行，有权建立用人单位及相关责任人劳动保障守法诚信档案，并对用人单位开展守法诚信等级评价。

2.“黑名单”制度

所谓“黑名单”制度，是指建立拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单。《支付条例》第37条规定，用人单位有下列情形之一的，由人力资源社会保障行政部门将该用人单位及其法定代表人（实际控制人）、其他负责人列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单：

第一，克扣、无故拖欠农民工工资，达到认定拒不支付劳动报酬罪数额的；第二，拖欠农民工工资造成严重不良社会影响的。对列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单的用人单位、法定代表人（实际控制人）、主要经营管理人员，有关部门应当在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、资质审核、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先、高档生活消费等方面予以限制，并限制乘坐飞机、动车、列车软卧、轮船二等以上舱位等。实行拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单制度的具体办法，由国务院人力资源社会保障行政部门制定。

“劳动是人类的本质活动，劳动光荣、创造伟大是对人类文明进步规律的重要诠释。”农民工为我国的社会发展和城镇化建设付出了大量辛苦劳动，而现有法律对农民工合法权益的保障依然不足。在完善立法的同时，作为市场主体的发包方（很多是国有企业），应当更加重视农民工工资问题，主动承担更多社会责任；也应当提高认识、积极行动、落到实处，响应国务院“到2020年，形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，努力实现基本无拖欠”的小目标。